Ocena ryzyka w ochronie ludności

Bezpieczeństwa nie widać. Można je jednak mierzyć. Służy temu ryzyko, które jest miarą bezpieczeństwa. Jego ocena dostarcza informacji cennych z perspektywy funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej oraz – szerzej – zapewniania ochrony przeciwpożarowej.

Uchwalenie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej nałożyło na formację nowe zadania dotyczące oceny ryzyka, przypisane komendantom PSP i powiązane z zadaniami właściwych terytorialnie organów ochrony ludności. Dotychczas stosowane podejście do ryzyka oraz obszerna baza danych SWD PSP mogą istotnie ułatwić realizację tych zadań.

Co to jest ryzyko i do czego służy jego ocena?

Ryzyko jest miarą bezpieczeństwa. Im większe ryzyko, tym niższy poziom bezpieczeństwa (np. poziom ochrony przeciwpożarowej czy ochrony ludności i obrony cywilnej). Jest ono pochodną oddziaływania zdarzeń stwarzających zagrożenie dla danego podmiotu (np. społeczności powiatu) oraz procesu zmierzającego do zapewnienia mu bezpieczeństwa [1].

Ryzyko stanowi funkcję prawdopodobieństwa wystąpienia zdarzenia niebezpiecznego oraz skutków, które może ono spowodować [1]. Dlatego ryzyko jest przeważnie wyrażane za pomocą wzoru , gdzie R – ryzyko, P – prawdopodobieństwo, a S – skutki. To jeden z najprostszych spośród wielu wzorów służących do wyznaczania ryzyka. Pozwala on jednak dostrzec, że ryzyko bywa błędnie interpretowane wyłącznie przez pryzmat prawdopodobieństwa albo wyłącznie przez pryzmat skutków. Przykładowo, ryzyko utraty życia w katastrofie lotniczej jest, wbrew pozorom, niższe niż ryzyko utraty życia w wypadku drogowym, co potwierdza porównanie prawdopodobieństwa wystąpienia obu rodzajów zdarzeń niebezpiecznych. Prawdopodobieństwo utraty życia w wypadku drogowym jest niewspółmiernie wyższe ze względu na większą częstość i dłuższy czas narażenia na zagrożenia związane z ruchem drogowym niż z transportem lotniczym.

Ocena ryzyka polega na jego wartościowaniu. Może być przeprowadzana w sposób jakościowy (np. przez określenie poziomu ryzyka), ilościowy (np. przez obliczenie jego wartości) albo ilościowo-jakościowy (np. przez określenie poziomu ryzyka na podstawie obliczonej wartości). Przekroczenie wartości lub poziomu ryzyka uznanych za akceptowalne oznacza konieczność niezwłocznego podjęcia działań służących zapewnieniu bezpieczeństwa. Granica akceptowalności zależy od apetytu na ryzyko, czyli od tego, jaki poziom ryzyka dany podmiot jest gotów zaakceptować.

Na ocenę ryzyka składają się analiza jej kontekstu (celu i warunków przeprowadzenia oceny), identyfikacja zagrożeń oraz ewaluacja ryzyka, czyli jego właściwe wartościowanie.

Ocena ryzyka dostarcza informacji pomocnych w planowaniu działań mających na celu podniesienie poziomu bezpieczeństwa. Cele, zadania, działania, obszary ich realizacji (rejony operacyjne), jednostki ratowniczo-gaśnicze, a nawet okresy występowania zagrożeń można hierarchizować według poziomu ryzyka. Dzięki temu można je uporządkować od tych najistotniejszych, związanych z najwyższym ryzykiem, do najmniej istotnych, związanych z ryzykiem najniższym, zależnie od przyjętego kontekstu oceny. Ma to kluczowe znaczenie dla gospodarowania ograniczonymi zasobami (ludzkimi, rzeczowymi, finansowymi, a nawet informacyjnymi), a w konsekwencji także dla optymalizacji kosztów bezpieczeństwa (kosztów ochrony przeciwpożarowej, ochrony ludności i obrony cywilnej, zarządzania kryzysowego itp.).

Ponadto wyniki oceny ryzyka stanowią punkt odniesienia dla określania konkretnych sposobów postępowania wobec możliwych zagrożeń. Sposoby te można przyporządkować następującym strategiom postępowania z ryzykiem:

1. unikanie ryzyka (np. kontrolowana detonacja bomby lotniczej na dnie kanału żeglownego – wyeliminowanie możliwości jej przypadkowego zdetonowania przez przepływające statki);
2. redukcja ryzyka (np. doposażenie i przeszkolenie ochotniczych straży pożarnych działających na terenie powiatu – skrócenie czasu usuwania skutków huraganu dzięki zaangażowaniu dodatkowych zasobów);
3. planowanie awaryjne (np. opracowanie planu ciągłości działania komendy – umożliwienie szybkiego odtworzenia zdolności administrowania Państwową Strażą Pożarną na danym terenie po zniszczeniu pierwotnej siedziby komendy);
4. transfer ryzyka (np. ubezpieczenie od szkód powstałych wskutek klęsk żywiołowych – przeniesienie na ubezpieczyciela części finansowych konsekwencji tych zdarzeń);
5. współdzielenie ryzyka (np. organizowanie pracy strażaków w rotach – zwiększenie współodpowiedzialności za skuteczność działań ratowniczych i zapewnienie wzajemnej pomocy w razie wystąpienia nieprzewidzianych zagrożeń);
6. akceptacja ryzyka (np. zaakceptowanie określonego poziomu ryzyka zawodowego strażaków, wynikającego ze specyfiki wykonywanych przez nich zadań).

Ocena ryzyka ułatwia więc nie tylko określenie działań koniecznych do podniesienia poziomu bezpieczeństwa (poprzez obniżenie poziomu ryzyka), lecz także ustalenie priorytetów ich realizacji.

Ocena ryzyka a dotychczasowy zakres zadań PSP

Ocena ryzyka nie stanowi wyodrębnionego ustawowo zadania PSP. Jednak funkcjonariusze i pracownicy tej formacji dokonują jej pośrednio i/lub fragmentarycznie w ramach:

1. określania treści aktów prawnych z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz ochrony ludności i obrony cywilnej, wyrażających akceptowalny poziom ryzyka;
2. działalności kontrolno-rozpoznawczej, w szczególności czynności prowadzących do stwierdzenia, że budynek zagraża życiu ludzi;
3. oceny zagrożeń gminy, powiatu i województwa, wskazującej podatność danego terenu na poszczególne rodzaje zagrożeń;
4. zapewniania bezpieczeństwa w zakładach o zwiększonym ryzyku oraz zakładach o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej – przez utrzymywanie ryzyka na akceptowalnym poziomie dzięki przestrzeganiu przepisów prawa;
5. analizy statystycznej zdarzeń obsługiwanych przez krajowy system ratowniczo-gaśniczy, obejmującej określenie częstości występowania poszczególnych rodzajów zdarzeń, z uwzględnieniem ich rozmiarów, przyczyn, wielkości strat oraz wykorzystanych sił i środków ratowniczych;
6. oceny ryzyka zawodowego, w tym podczas doboru i przydzielania środków ochrony indywidualnej;
7. odstępowania od zasad działania uznanych powszechnie za bezpieczne, stanowiącego jedno z uprawnień kierującego działaniem ratowniczym.

Państwowa Straż Pożarna dysponuje więc wiedzą i doświadczeniem w zakresie oceny ryzyka. Bogaty dorobek naukowy i praktyczny w tym zakresie może przyczynić się do doskonalenia standardów oceny ryzyka, także w związku z poszerzeniem zakresu zadań PSP.

Nowe zadania Państwowej Straży Pożarnej

Uchwalenie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej spowodowało zmianę jakościową w podejściu do oceny ryzyka, także w działalności Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z przepisami ustawy przez ocenę ryzyka rozumie się „[…] całościowy, przekrojowy proces identyfikacji i analizy prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożeń, podatności na zagrożenia i szacowania ich skutków dla ludności, w celu przygotowania zdolności organów ochrony ludności do ograniczenia ryzyka wystąpienia zagrożeń” [3]. Ocenę tę, wraz z oceną zdolności do minimalizowania i monitorowania ryzyka, zaliczono wprost do zadań z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej, podejmowanych w związku z możliwością wystąpienia zagrożenia.

Ustawodawca określił, że do zadań organów ochrony ludności na szczeblu powiatowym, wojewódzkim i centralnym należą analiza potencjalnych sytuacji zagrożenia oraz ocena ryzyka ich wystąpienia. Co istotne, starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonuje te zadania przy pomocy komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej, a wojewoda – przy pomocy komendanta wojewódzkiego tej formacji. Minister właściwy do spraw wewnętrznych może natomiast upoważnić Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej do wykonywania tych zadań, nie ma jednak takiego obowiązku.

Ocenę ryzyka w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej powiązano więc z zadaniami PSP. Nowe podejście w tym zakresie rodzi jednak uzasadnione obawy. Po pierwsze, ustawodawca nie wskazał referencyjnej metody oceny ryzyka. Powoduje to konieczność wypracowania nowej metody lub dostosowania metod istniejących do nowych potrzeb związanych z oceną ryzyka. Po drugie, analizowanie potencjalnych sytuacji zagrożenia oraz ocena ryzyka ich wystąpienia mają z założenia dotyczyć zagrożeń zdefiniowanych w ustawie jako „[…] sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, dóbr kultury lub środowiska lub wywołującą ograniczenia w działaniu organów administracji publicznej lub infrastruktury niezbędnej do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej” [3]. Definicja ta obejmuje bardzo szeroki katalog okoliczności. W przypadku zagrożeń hybrydowych, terrorystycznych czy militarnych katalog ten obejmuje również zdarzenia i okoliczności, które nie są ewidencjonowane w Systemie Wspomagania Decyzji Państwowej Straży Pożarnej (SWD PSP). Państwowa Straż Pożarna nie dysponuje więc pełnymi danymi ani przygotowaniem merytorycznym wystarczającym do oceny wszystkich rodzajów zagrożeń z zakresu ochrony ludności, a zwłaszcza obrony cywilnej (tj. w stanie wojennym oraz w czasie wojny). Po trzecie, formacja dysponuje obszerną bazą danych o zdarzeniach obsługiwanych przez krajowy system ratowniczo-gaśniczy. Nie określono jednak, w jaki sposób zawarte w niej dane mogą zostać wykorzystane w praktyce do analizowania potencjalnych sytuacji zagrożenia i oceny ryzyka ich wystąpienia.

Pomysły na realizację nowych zadań

Nowe zadania dotyczące oceny ryzyka w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej można realizować z wykorzystaniem dotychczasowych standardów, metod i doświadczeń. Z jednej strony umożliwi to spełnienie nowych wymagań prawnych. Z drugiej strony pozwoli w pełni wykorzystać dotychczas stosowane sposoby działania i zgromadzone dane.

Pomysł nr 1 dotyczy wykorzystania danych zgromadzonych w systemie SWD PSP. Znajomość struktury danych dotyczących zdarzeń obsługiwanych przez PSP stwarza szerokie możliwości oceny ryzyka na potrzeby ochrony ludności. Poniżej przedstawiono przykładowe zastosowania wraz z propozycjami wykorzystania danych zgromadzonych w systemie:

• ocena ryzyka wystąpienia pożarów w poszczególnych rodzajach obiektów na terenie gmin, powiatów i województw (liczba zdarzeń × kategoria pożaru);
• ocena ryzyka wystąpienia poszczególnych rodzajów miejscowych zagrożeń na terenie gmin, powiatów i województw (liczba zdarzeń × kategoria miejscowego zagrożenia);
• ocena ryzyka wystąpienia kolizji na drogach publicznych (liczba zdarzeń × liczba osób poszkodowanych w tych zdarzeniach);
• ocena ryzyka związanego z prowadzeniem działań ratowniczych w poszczególnych jednostkach terytorialnych (liczba zdarzeń × liczba strażaków poszkodowanych podczas tych działań);
• ocena ryzyka wynikającego z niedostosowania zasobów krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego do potrzeb występujących w danej jednostce terytorialnej (liczba zdarzeń wymagających wsparcia przez podmioty tego systemu spoza danej jednostki terytorialnej × wielkość zdarzenia);
• ocena ryzyka zdarzeń na wodach śródlądowych w poszczególnych miesiącach (liczba zdarzeń × wielkość zdarzenia);
• ocena ryzyka narażenia ratowników na czynniki biologiczne podczas działań ratowniczych (liczba zdarzeń związanych z występowaniem czynników biologicznych × liczba strażaków zaangażowanych w te działania).

Pomysł nr 2 odnosi się do szerokiego zakresu oceny ryzyka, obejmującego wszystkie rodzaje zagrożeń istotnych z punktu widzenia ochrony ludności i obrony cywilnej. Powierzenie terytorialnym organom ochrony ludności zadania polegającego na analizowaniu potencjalnych sytuacji zagrożenia oraz ocenie ryzyka ich wystąpienia stwarza możliwość pozyskiwania danych od różnych instytucji i organizacji. Państwowa Straż Pożarna może proponować tym organom odpowiednią strukturę i mechanizmy analizy danych, tak aby pozyskiwane dane oraz sposoby ich analizy były możliwie spójne z rozwiązaniami stosowanymi w SWD PSP oraz w metodzie oceny zagrożeń gminy, powiatu i województwa.

Pomysł nr 3 polega na przekształceniu metody oceny zagrożeń gminy, powiatu i województwa w metodę oceny ryzyka na obszarze tych jednostek terytorialnych. Zmodyfikowana metoda powinna uwzględniać zmiany prawne wprowadzone kwietniową nowelizacją ustawy o zarządzaniu kryzysowym [4], a tym samym zapewniać spójność z planami zarządzania ryzykiem. Wszystkie jednostki terytorialne powinny być oceniane według jednolitego standardu, co zapewni porównywalność wyników oceny.

Pomysł nr 4 traktuje o wykorzystaniu oceny ryzyka w celu racjonalnego planowania rozbudowy zaplecza sprzętowego oraz rozwoju sieci jednostek ochotniczych straży pożarnych włączonych do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Zmiany poziomu ryzyka mogą również wskazywać na skuteczność działań podejmowanych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, ochrony ludności i obrony cywilnej.

Opisane powyżej pomysły na realizację nowych zadań Państwowej Straży Pożarnej nie wyczerpują wszystkich możliwości w tym zakresie. Wskazują jednak, że dokonywanie przez PSP oceny ryzyka zgodnie z ustawą o ochronie ludności i obronie cywilnej nie oznacza konieczności rozpoczynania prac od podstaw. Dotychczas stosowane podejście do ryzyka oraz obszerna baza danych SWD PSP stwarzają możliwość efektywnego wykorzystania wyników oceny ryzyka do doskonalenia systemu ochrony ludności i obrony cywilnej w Polsce.

Przypisy

[1] Smolarkiewicz M., O teorii ryzyka w bezpieczeństwie, Wyd. APoż, Warszawa 2025.

[2] Zarządzanie ryzykiem. Przegląd wybranych metodyk, red. D. Wróblewski, Wyd. CNBOP-PIB, Józefów 2015.

[3] Ustawa z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej (DzU z 2024 r. poz. 1907 ze zm.).

[4] Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. DzU z 2026 r. poz. 574 ze zm.).